Colloque au Sénat le 26 juin 2014

« L’État et les territoires ultramarins : une relation originale pour un destin partagé »
L'intervention complète de Serge Larcher

Monsieur le président du Sénat,

Madame la présidente de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation,

Mes chers collègues,

Messieurs les professeurs,

Mesdames, Messieurs,

Je ne saurais commencer mon propos sans remercier le président du Sénat, Jean-Pierre Bel, de m’avoir convié à la rencontre de ce jour pour porter la « voix territoriale » des outre-mer. Nous lui devons la création de la délégation sénatoriale et, depuis lors, une attention constante aux initiatives qu’elle a prises.

Au Sénat, la Maison des collectivités territoriales, notre délégation a précisément pour mission de mieux faire connaître et faire prendre en compte les spécificités des territoires ultramarins : nous avions, encore la semaine dernière, un débat en séance publique sur les enjeux liés aux potentiels des zones économiques exclusives ultramarines dont l’immensité, je vous le rappelle, place la France au deuxième rang des puissances maritimes mondiales derrière les États-Unis !

Il est donc heureux que le présent colloque intègre la dimension ultramarine,… même si – et je le regrette – le visuel retenu pour illustrer l’événement ne le laisse guère présumer… mais, peut-être me dira-ton que faire figurer la réalité géographique de l’ensemble de nos outre-mer dans une unique représentation iconographique relève de la gageure tant leur dispersion et leur diversité est grande ! Bien…

Cette diversité a d’ailleurs toujours été difficile à appréhender pour notre État, foncièrement jacobin. Il faut, à sa décharge, bien admettre que la conciliation du principe de traitement égalitaire républicain avec la prise en compte des spécificités n’est pas toujours aisée : appréhender ces spécificités est compliqué et demande du temps à une époque où tout s’accélère et, par ailleurs, certaines pistes d’évolution, comme la discrimination positive, font débat. Cependant, malgré ces freins et ces écueils, d’immenses progrès ont été accomplis.

Si l’approche jacobine et le poids de l’Histoire ont longtemps essayé de cantonner les outre-mer dans des schémas simplificateurs dont les stigmates perdurent dans certains domaines, la reconnaissance de leur diversité a fini par s’imposer au point que les outre-mer jouent parfois désormais un rôle de précurseur, d’éclaireur.

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Malgré des schémas simplificateurs longtemps plaqués sur les outre-mer, la diversité ultramarine a toujours manifesté ses singularités jusqu’à s’épanouir pleinement aujourd’hui au point de « faire école ».

L’approche statutaire, tout d’abord, montre qu’au-delà de la classification binaire traditionnelle fondée sur la nature du régime législatif applicable – principes d’assimilation ou de spécialité législatives - s’est toujours dissimulée une réalité plurielle irréductible.

La tradition jacobine et, pour les « 4 vieilles », l’aspiration d’accéder à l’égalité à travers l’obtention du statut départemental, tendaient à une organisation binaire simplificatrice : d’un côté les départements d’outre-mer (les DOM) consacrés par la loi du 19 mars 1946 dont Aimé Césaire avait été rapporteur à l’Assemblée nationale ; de l’autre les territoires d’outre-mer ( les TOM).

Petite digression : cette classification duale des « DOM-TOM » a  la vie dure puisque, bien qu’obsolète depuis une dizaine d’années, il lui arrive encore d’être reprise dans l’intitulé de textes officiels : je pense à des textes réglementaires récents relatifs à la définition des programmes scolaires…

Cependant, cette classification simplificatrice a toujours mal dissimulé une réalité plurielle irréductible et des parcours institutionnels contrastés.

Certains territoires ont opté pour une autonomie toujours plus poussée : je pense à la Polynésie française et à ses multiples statuts depuis la transformation des Établissements français de l’Océanie par la loi-cadre Defferre en 1957, en passant ensuite en 1977 par l’autonomie de gestion puis l’autonomie interne en 1996 pour aboutir en 2004 à l’autonomie « tout court » du Pays d’outre-mer. Je pense aussi, bien sûr, à la Nouvelle-Calédonie avec sa consécration constitutionnelle comme collectivité sui generis intégrant l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 dans le bloc de constitutionnalité.

D’autres, comme Mayotte, ont au contraire évolué vers toujours plus d’intégration, du statut de collectivité en 1976, statut provisoire qui aura finalement duré 25 ans, jusqu’au Département de Mayotte : Mayotte a en effet rejoint la catégorie des DOM le 31 mars 2011… plus de deux ans déjà !

D’autres encore ont eu des parcours plus sinueux : TOM en 1946, Saint-Pierre-et-Miquelon a ainsi rejoint les DOM en 1976 avant de devenir une collectivité à statut particulier en 1985 puis de relever de la catégorie des COM depuis la révision constitutionnelle de 2003.

Alors que les questions de l’unité et de l’indivisibilité de la République ont longtemps impliqué l’uniformité statutaire et institutionnelle, c’est le « cousu main » qui a fini par s’imposer, au point que les outre-mer font souvent aujourd’hui figure de précurseurs.

Si, après la brèche ouverte par la Nouvelle-Calédonie avec la réforme constitutionnelle de 1998 consécutive à l’accord de Nouméa, le dispositif sommital reste en apparence binaire pour les autres collectivités ultramarines, avec les DROM d’un côté et les COM d’autre part, les cadres institutionnels et normatifs mis en place en 2003 se caractérisent, en réalité, par l’ouverture vers une grande diversité.

La mention expresse de possibilités d’ « adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières » (article 73 de la Constitution), l’aménagement d’une législation déléguée par voie d’habilitation législative ou réglementaire pour les collectivités relevant de l’article 73, ou encore l’affirmation à l’article 74 de la nécessité de « tenir compte des intérêts propres » des collectivités d’outre-mer et l’inscription dans ce même article de la notion d’autonomie sont autant de ferments de diversité institutionnelle et normative. Sont désormais inscrites nommément dans la Constitution les différentes collectivités ainsi que la reconnaissance des populations ultramarines « dans un idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité ».

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République a stimulé la différenciation et achevé de libérer la créativité. Elle a ouvert l’éventail des possibles en mettant en place des cadres juridiques permettant des modulations, ainsi que des passerelles pour évoluer d’un cadre constitutionnel à l’autre, dans le respect de la volonté des populations concernées.

Si deux collectivités ultramarines, Wallis-et-Futuna et La Réunion, bien que ressortissant de catégories constitutionnelles différentes, ont jusqu’à présent préféré la stabilité et l’ancrage dans leur situation institutionnelle d’origine, les évolutions se sont poursuivies pour d’autres. Ainsi, après une consultation des populations en décembre 2003, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, deux anciennes communes insulaires de la Guadeloupe situées toutes deux à plus de 200 km, se sont détachées de ce département en optant pour le statut de COM. Tandis que la Guadeloupe optait pour le droit commun de la réforme territoriale, la Guyane et la Martinique se prononçaient, en janvier 2010, pour la création, dans le cadre de l’article 73 de la Constitution, d’une collectivité unique opérant la fusion de la région et du département. Et en 2011, le Département de Mayotte est devenu la première collectivité à exercer les compétences cumulées des DROM !

Les outre-mer apparaissent désormais comme des pionniers : on a beaucoup parlé de « laboratoires institutionnels » concernant les outre-mer, en matière d’organisation institutionnelle comme d’exercice de la législation déléguée, c’est-à-dire de l’habilitation, par la loi ou le règlement selon le cas, à fixer des règles applicables sur leur territoire. Cette faculté, dont le régime a été assoupli en 2011, est désormais ouverte aux collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution, à l’exception de La Réunion qui a souhaité en être exclue.

L’élargissement de la palette statutaire et institutionnelle s’est ainsi accompagné d’un enrichissement du nuancier normatif pour les collectivités de l’article 73, alors que seules les collectivités relevant du régime de la spécialité législative (donc article 74) et disposant de compétences propres élargies pouvaient jusqu’alors exercer un pouvoir normatif en lien avec leurs spécificités. Les lois du pays polynésiennes, créées par le statut de 2004, tout en demeurant des actes de nature administrative consacrent une autonomie normative élargie ; les lois du pays votées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie sont des quasi-lois susceptibles d’être déférées au Conseil constitutionnel.

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Ces évolutions statutaires et institutionnelles depuis l’avènement des outre-mer comme collectivités à part entière de la République, très rapides si on compare la distance temporelle parcourue – moins de trois quarts de siècle - avec celle qui a été nécessaire à la constitution de l’État français, ont permis de faire progresser les relations entre les outre-mer et l’État et d’élever les niveaux de vie des populations. Cependant, la pratique de l’égalité dans la diversité relève d’un apprentissage laborieux tout en apparaissant nécessaire pour relever les défis des décennies à venir.

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Depuis leur entrée de plain-pied dans l’orbite de la République, les outre-mer, quelle que soit leur situation statutaire, ont bénéficié d’une élévation continue du niveau de vie de leurs populations. Paradoxalement, alors qu’à maints égards ils continuent à occuper une position « à part », la prise en compte des retards structurels et de leurs spécificités justifiant des adaptations demeure un combat de tous les instants.

² Après avoir versé l’impôt du sang lors des deux conflits mondiaux – je vous invite d’ailleurs à ce sujet à assister à la rencontre que notre délégation organise sous le haut patronage du président du Sénat le 8 juillet prochain, afin d’évoquer le rôle des colonies dans les deux conflits mondiaux du 20ème siècle – je disais donc, après leur engagement déterminant dans ces deux conflits, les populations ultramarines ont pu accéder à la citoyenneté et prétendre, concernant les « 4 vieilles », à l’égalité sociale. Bien qu’avec une certaine inertie en dépit du principe d’assimilation et du régime d’identité législative applicable dans ces nouveaux départements, les lois sociales ont permis de faire progresser considérablement les niveaux de vie. Lors d’une conférence organisée par notre délégation en novembre 2012 en partenariat avec l’AFD, il avait été mentionné que « en 1960, on vivait 30 % plus mal à Nouméa ou à Fort-de-France qu’à Abidjan » alors qu’aujourd’hui le différentiel de richesse est « de 1 à 20 en faveur de nos territoires ultramarins ». Concernant l’indice de développement humain (IDH), qui intègre les trois composantes de la richesse, de la santé et du niveau d’éducation, on note une croissance de l’ordre de 15 % sur les 20 dernières années, semblable à celle constatée pour l’hexagone.

En outre, dans leurs divers environnements régionaux, les outre-mer français apparaissent comme des eldorados. Ainsi, par exemple en 2010, le PIB de La Réunion est-il trois fois supérieur à celui de Maurice et deux fois supérieur à celui des Seychelles ; très loin derrière, le PIB malgache par habitant s’élève à moins de 2 % du PIB réunionnais. Même Mayotte, qui enregistre le plus gros retard, dispose d’un PIB par habitant intermédiaire entre celui des Seychelles et de Maurice. De même, dans le Pacifique, la Nouvelle-Calédonie se situe en deuxième position derrière l’Australie et la Polynésie française, en quatrième position derrière la Nouvelle-Zélande, mais loin devant les îles Cook et Fidji, le Vanuatu ou la Papouasie-Nouvelle-Guinée.

Cependant, les évolutions et les situations demeurent contrastées. En matière de développement aussi règne la diversité. Un point commun cependant : toutes les collectivités ultramarines se caractérisent par un IDH inférieur à celui de la région métropolitaine la moins bien lotie, le Nord-Pas-de-Calais.

En 2010, selon le programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), l’IDH de la France métropolitaine se situait au 20ème rang mondial, celui de la Guadeloupe et de la Martinique au 40ème rang à l’instar du Portugal, celui de la Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna au 50ème rang comme la Roumanie et ceux de La Réunion, la Guyane et la Polynésie française respectivement aux 72ème, 76ème et 77ème rangs mondiaux. En termes de retards de développement par rapport à l’hexagone, cela représente une douzaine d’années pour les départements antillais, une vingtaine d’années pour la Nouvelle-Calédonie mais 25 à 30 ans pour La Réunion, la Guyane et la Polynésie et une quarantaine d’années pour Mayotte. La départementalisation et ses acquis sociaux devraient donner un coup d’accélérateur à la progression de Mayotte au cours des prochaines années.

En outre, si l’on observe le poids relatif des différentes composantes de l’IDH, on constate une hypertrophie de la composante santé et un effet de rattrapage par rapport à l’hexagone. Ainsi, en l’espace de 20 ans, l’espérance de vie a crû d’une dizaine d’années aux Antilles, en Guyane et en Nouvelle-Calédonie contre 5 ans environ pour l’hexagone. En revanche, les résultats dans le domaine éducatif accusent toujours un retard important qui peine à se résorber.

² Si des résistances à la prise en compte des retards structurels et des spécificités ultramarines demeurent, des évolutions sont sensibles et le développement d’une attitude partenariale entre État et collectivités ultramarines pourrait bien conditionner l’avenir de tous.

Le « vécu parlementaire » est très instructif concernant le constat des difficultés à tenir compte des retards structurels et des spécificités des outre-mer. Dans le processus législatif, alors même que la plupart des projets de loi devraient comporter un « volet outre-mer » pour prévoir les adaptations nécessaires et effectuer les extensions normatives pour les COM, figure la plupart du temps un simple renvoi à la procédure des ordonnances. Cette méthode, imposée par la dictature du temps politique et le manque d’anticipation lors de l’élaboration des textes pour la prise en compte de la dimension ultramarine, présente un triple inconvénient : premièrement une complexification supplémentaire de la hiérarchie des normes déjà fort stratifiée ; deuxièmement une insécurité juridique accrue tant que la ratification n’est pas intervenue puisque la norme applicable, de rang pleinement législatif dans l’hexagone, peut alors être contestée devant le juge administratif pour l’outre-mer ; enfin et surtout, cette méthode débouche sur une législation à deux vitesses, l’outre-mer apparaissant comme constamment en retard sur le reste du pays.

L’accès au droit applicable outre-mer est également plus compliqué : celui-ci ne figure en effet que très partiellement dans les bases de données publiques de législation et le « Codes et lois » ne comporte pas ces dispositions. Ce défaut d’accès à la connaissance n’est évidemment guère favorable à la sécurité juridique !

Mais la question de la connaissance objective de la situation des outre-mer, à travers le recensement de données chiffrées, constitue un problème général concernant les outre-mer : cela a particulièrement été mis en lumière par la profonde crise économique et sociale qui a éclaté dans les DOM en 2009 et a été relevé par le rapport d’information de la mission que j’ai alors eu l’honneur de présider. Notre mission a en effet pointé la défaillance des outils administratifs et l’absence de démarche d’évaluation préalable à la décision.

Toujours sous l’angle de la prise en compte politique et administrative des outre-mer, je dirais que le pouvoir central redoute la turbulence des outre-mer et, à cet égard, préfère souvent « fermer les yeux » ou céder à la facilité. Le contrôle de légalité y est parfois à géométrie variable, avec tous les relents de « République bananière » que cela véhicule. Il est aussi classique d’attendre le moment critique pour voir les pouvoirs publics s’intéresser à un dossier concernant l’outre-mer : je ne donnerai que l’exemple de la situation universitaire aux Antilles et en Guyane, à la dérive depuis de nombreuses années et qui fait aujourd’hui l’objet d’un traitement précipité !

Autre constat démontrant que les outre-mer constituent un « monde à part » au sein de la République : le fait même, chaque année, dans la loi de finances, de mesurer l’effort national consenti au bénéfice des outre-mer ! Viendrait-il à l’idée de quiconque de mesurer ce même effort financier au bénéfice de tels ou tels autres régions ou départements ?

Dans le même état d’esprit, les rapports établis par l’Inspection générale des finances ou la Cour des comptes ne manquent généralement pas de stigmatiser le coût financier des outre-mer, parfois même avec une certaine virulence. Nous avons pu le constater lors de l’étude que notre délégation a menée conjointement avec la commission des affaires économiques sur l’impact pour les économies ultramarines des dispositifs de défiscalisation : il a fallu lutter contre une approche exclusivement budgétaire condamnant radicalement ces dispositifs sans chercher à mesurer leur importance pour des économies ultramarines particulièrement vulnérables !

Ces quelques exemples montrent le chemin restant à parcourir pour parvenir à une prise en compte satisfaisante des spécificités et des contraintes ultramarines. Cependant, certains indices sont encourageants et révèlent peut-être, il faut l’espérer, un changement de regard sur les outre-mer et des outre-mer sur eux-mêmes.

Concernant ceux-ci, si le réflexe du recours à l’État reste très présent, dans le prolongement d’une tradition de liaison unidirectionnelle et exclusive qui a longtemps fait barrage à toute intégration dans l’environnement régional, une nouvelle ère paraît émerger.

Avec les transferts de compétences et la prise en charge effective des responsabilités locales, les autorités locales expriment de plus en plus largement la préoccupation d’inscrire leur collectivité dans son environnement géographique. À cet égard, si les différentiels de compétitivité et les normes nationales et européennes applicables constituent encore des freins sérieux, le développement de la coopération et de la diplomatie régionales marque un vrai progrès : l’État et les outre-mer deviennent partenaires.

Or, c’est bien ce type de liens de partenariat qu’il va falloir désormais privilégier pour permettre, d’une part, aux outre-mer de mieux prendre en charge leur développement et de valoriser leurs immenses potentiels et, d’autre part, à notre pays de prendre conscience de la chance que constitue ces territoires à l’heure de la mondialisation et de la ma-ri-ti-mi-sation du monde.

Ce nouveau regard doit nourrir de nouvelles ambitions. Ainsi, je forme le souhait que l’épanouissement de la diversité contribue à ouvrir des horizons pour tous.

Je vous remercie.