10è CONGRES DE LA CONFÉRENCE DES COMMUNAUTÉS DE L’OUTRE-MER

Monsieur le Président de la Conférence des Communautés d’outre-mer,

Monsieur le Président de l’Association nationale des Elus du littoral,

Mesdames et Messieurs les Présidents et Vice-Présidents des Communautés,

Mesdames et Messieurs les élus,

Mesdames et Messieurs,

J’ai été sollicité afin d’apporter un point de vue sur la question des 50 pas dans le cadre de ce Congrès.

J’ai accepté cette invitation avec plaisir, considérant que cette question éclaire le passé tout autant qu’elle intéresse l’avenir de nos pays respectifs.

Pour tout vous dire, cette question des 50 pas est, pour moi, avant toute chose affaire de filiation.

La filiation. Un bien joli mot ; y compris en politique.

Le lien initial est simple.

Mon grand oncle, Marius LARCHER, a passé son existence à travailler sur cette question. A tenter de la « démêler » devrais-je dire.  Et ce grand-oncle était de la stature de ceux dont on est fier d’être le petit-neveu. Venir devant vous aujourd’hui est donc en quelque sorte une façon d’entretenir le lien avunculaire.

Marius LARCHER, avocat général en retraite, a notamment publié deux opuscules dont les titres sont saisissants :

-       La solution définitive de la question des cinquante pas géométriques aux Antilles, édité en 1949 ;

ET

-       Le problème du jour, Pour une prompte et juste application à la Guadeloupe et à la Martinique du décret-loi du 30 juin 1955 réglant définitivement le statut de la zone des cinquante pas géométriques, édité en 1956 !

Autrement dit, nous sommes ici à débattre d’une question dont l’actualité et l’urgence sont posées, analysées et pesées depuis plus de 50 ans…

Ceci étant dit, à examiner ce lien de plus près, il ne s’agit pas uniquement de célébrer un grand-oncle prestigieux. 

A travers la tentative d’apporter des solutions à la question des 50 pas, c’est plus largement envers ma famille et envers ma commune, le Diamant, que je fais acte de fidélité.

En effet, en aucune façon je ne veux oublier que suis fils de marin-pêcheur. En aucune façon non plus, la mer du Diamant – tellement omniprésente – ne m’autorise à faire abstraction du lieu qui est mien et auquel j’appartiens.

Filiation enfin, ou pour le moins fidélité à l’égard de grands élus de Guadeloupe, de Guyane, de la Réunion et de Martinique qui ont œuvré au Parlement depuis 1945 pour faire avancer les grandes causes de nos territoires : l’égalité en droits, l’égalité sociale, les libertés locales, la reconnaissance de l’esclavage comme crime contre l’humanité.

Je considère le « droit à la terre » comme l’une de ces nécessaires conquêtes. A ce titre, ce n’est certainement pas un hasard que la si vieille question, ou devrait-on dire le si vieux problème des 50 pas ne soit toujours pas « soldé » en 2014.

C’est sous l’Ancien Régime qu’a été créée une zone dite « des cinquante pas du roi », une bande de 81,20 mètres située au bord du rivage, qu’on appelait aussi le "pas allemand". Ce pas mesure 5 pieds ou 1,64 mètres. De la sorte, les 50 pas géométriques s'étendent, dans le contour de nos îles, sur une profondeur de 81,20 m ayant pour limites, d'un côté , le domaine maritime, et de l'autre, la propriété privée de l'étage supérieur ou fonds dominant. La création de cette réserve domaniale avait pour objectif d’assurer la défense des îles, l’avitaillement ainsi que l’entretien des navires.

L’édit de Saint-Germain-en-Laye de décembre 1674 a intégré la zone des cinquante pas au domaine de la Couronne. Les cinquante pas sont ainsi devenus inaliénables et imprescriptibles, ce qui a été confirmé par plusieurs textes, tels qu’un décret de 1790 sous la Révolution française et une ordonnance de février 1827 prise sous Charles X, sous la Restauration. Cette ordonnance indiquait qu’« aucune portion des cinquante pas géométriques réservés sur le littoral ne peut être échangée ni aliénée ».

Dès la fin du XVIIIe siècle, la zone des cinquante pas géométriques a commencé à être occupée par des personnes ne disposant pas de titres de propriété. Ainsi, l’abolition de l’esclavage a conduit les travailleurs des plantations à se diriger vers les terres disponibles du littoral afin de s’y établir, faute de moyens pour acquérir les terrains mieux situés, et pour cause ! De même, quand l’économie – jadis agricole – connut une transformation brutale au cours des années 1950 à 1970, c’est notamment sur les 50 pas de nos villes que l’exode rurak alla inventer une nouvelle urbanité.  L’administration a délivré dès le XIXe siècle des autorisations d’installation, en principe révocables mais qui sont progressivement devenues définitives.

Le fossé existant entre le droit et la réalité a conduit à modifier à plusieurs reprises – et dans des directions partiellement contradictoires – le régime de la zone des cinquante pas géométriques, pour tenter d’apporter des solutions au phénomène de l’occupation sans titre.

Deux décrets de 1882 et 1887 du président de la République ont introduit une exception à la règle de l’inaliénabilité du domaine public en autorisant, sous certaines conditions, la délivrance de titres de propriété.

Par ailleurs, un décret de juin 1955 a transféré la zone des cinquante pas dans le domaine privé de l’État, mettant fin à son imprescriptibilité. Il a permis de vendre des parcelles à certains occupants, tandis que les dispositions du code civil relatives à la prescription acquisitive ont pu s’appliquer.

En outre, la loi Littoral de 1986 a réincorporé les parcelles de la zone des cinquante pas géométriques dans le domaine public de l’État, tout en facilitant la cession aux communes et aux particuliers.

La zone des cinquante pas géométriques est finalement aujourd’hui régie par la loi du 30 décembre 1996 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer.

La loi de 1996 a cherché à améliorer la situation des occupants, en leur permettant d’acheter des terrains, à assurer l’aménagement des zones et à faciliter le développement économique de ces zones. Permettez-moi de vous en exposer les principales dispositions.

Tout d’abord, la délimitation par le préfet, au sein de la zone des cinquante pas géométriques, des espaces urbains et des espaces naturels, ces derniers étant confiés en gestion au Conservatoire du littoral et gérés par l’ONF.

Ensuite, la fixation des modalités de cession des terrains situés dans les espaces urbains : ils peuvent être cédés gratuitement aux communes et aux organismes d’HLM pour la réalisation d’opérations d’aménagement ou d’habitat social. Ils peuvent être cédés à titre onéreux aux occupants ayant édifié ou fait édifier des résidences principales ou des locaux professionnels avant le 1er janvier 1995. Une aide financière spécifique, sous conditions de ressources, est prévue pour les acquéreurs de terrains occupés au titre de leur habitation principale.

Enfin, dans chaque département antillais est créée une « agence des cinquante pas géométriques », établissement public d’État dont la durée de vie était initialement fixée à dix ans. Ces agences avaient alors pour mission d’établir un programme d’équipements des terrains situés dans les espaces urbains et d’émettre un avis sur les projets de cession.

L’objectif de la loi de 1996 était simple : sortir du cercle vicieux dans lequel l’État était entraîné par la rigueur du droit et par son incapacité à le faire respecter.

Ainsi, en un peu plus d’un siècle, quatre textes sont intervenus, dans des directions en partie contradictoires, pour modifier le régime de la zone des cinquante pas géométriques. Cette « frénésie » législative s’explique facilement : 15 % à 20 % de la population de chacun des départements antillais vit sur cette zone. Ce sujet est donc tout, sauf anodin.

Pour autant, la frénésie législative ne s’est pas arrêtée. La loi de 1996 a elle-même été modifiée à plusieurs reprises.

Ainsi, la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques a été modifiée pas moins de trois fois au cours des dix dernières années.

La nomination des directeurs des agences n’étant intervenue qu’en 2001, la loi de 2003 de programme pour l’outre-mer, la LOPOM, a finalement fixé à quinze ans leur durée de vie.

Puis, la loi de 2009 pour le développement économique des outre-mer, la LODEOM, a prévu qu’un décret pourrait prolonger la durée de vie des agences pour cinq ans, renouvelable deux fois, soit jusqu’au 1er janvier 2027.

La loi Grenelle 2 de 2010 a, enfin, prévu que la durée de vie des agences ne pourrait être prolongée que de deux ans, soit jusqu’au 1er janvier 2014, les missions de régularisation foncière des agences devant être reprises à leur disparition par des établissements publics fonciers d’État, des EPFE, qui ne verront jamais le jour puisque chaque département antillais a opté pour un EPFL.

Par ailleurs, la loi Grenelle 2 a procédé à d’autres modifications importantes de la loi de 1996.

Ainsi, les agences se sont vu confier la conduite du processus de régularisation des occupants sans titre, une mission exercée jusqu’alors par les services déconcentrés.

De plus, afin d’accélérer le processus de régularisation, une date limite de dépôt des demandes de cession a été fixée au 1er janvier 2013.

Les 50 pas géométriques sont par conséquent de bien encombrants oripeaux de l’époque coloniale.

Pour véritablement entrer dans la modernité, nos territoires et nos peuples doivent se délester de ces hardes.

Pour cela il n’y a pas cinquante façons ; il faut :

  1. faire entrer en propriété les occupants des parcelles cessibles ;
  2.  aménager celles qui présentent un intérêt public ;
  3.  protéger les terrains qui n’ont vocation à aucune des deux solutions précédentes.

La loi que j’ai proposée, l’année dernière, avec l’appui de mes collègues Sénateurs du groupe socialiste et apparentés, vient prolonger cet historique.

Puisque la question des 50 pas reste loin d’être définitivement réglée, cette proposition de loi prend en compte la situation au travers de ses trois articles :

-       Le premier prolonge la durée de vie des agences des 50 pas, afin que le traitement des dossiers de demandes de régularisation – ainsi que les aménagements publics de cette zone – ne soient pas interrompus ;

-       Le second repousse également la date-butoir de dépôt des dossiers de demandes, afin que nul occupant légitime ne se trouve privé de son droit à accéder à la propriété ;

-       Le dernier n’est pas moins important, qui associe à la question des 50 pas celle plus générale de la reconstitution des titres de propriété.

Cette loi n’est cependant pas une fin en soi. Ce délai de deux ans doit, à mes yeux, être mis à profit pour réfléchir à l’avenir des agences et plus globalement à la gestion de zone des 50 pas géométriques. Cette réflexion ne peut être déconnectée d’autres questions telles que la création des EPFL, la recherche de la mutualisation entre les différentes structures qui existent ou encore la mise en œuvre de la mission de reconstitution des titres de propriété.

Aujourd’hui nous devons franchir une nouvelle étape : celle du transfert de domanialité de l’Etat vers nos collectivités territoriales.

Cet enjeu était posé dès 1955 par le Conseil général de la Martinique, qui émettait le vœu suivant : « Que le gouvernement procède à la révision urgente de son décret du 30 juin 1955 pour (…) faire abandon de la zone aux départements intéressés pour être morcelée dans des conditions qui seront fixées par les Conseils Généraux de ces départements. »

Quand la Martinique posait cette question en 1955, elle était déjà résolue depuis près de 30 ans à la Réunion.

A Saint-Martin, le transfert de domanialité a accompagné la mise en place de la Collectivité d’Outre-mer.

Peut-être les Antilles ont-elles raté le virage de l’Acte I de la décentralisation pour régler cette question ; au moment même où un arrêté préfectoral définissait les zones naturelles et les zones urbanisées…

Cette question nous est donc de nouveau posée aujourd’hui. Tentons d’y répondre méthodiquement.

Premièrement, quelle doit être la portée de ce transfert ?

Selon moi, il conviendrait de transférer les zones urbanisées et semi-urbanisées.

Les zones naturelles demeureraient donc du ressors du Conservatoire du littoral et de l’ONF.

Cependant, il convient que les élus locaux disposent d’un « droit de regard » sur la gestion de ces zones. En effet, fussent-ils naturels, ces terrains sont insérés dans un espace géographique et de vie plus large – où il convient de prendre en compte les habitudes et pratiques.

J’ai notamment à l’esprit 2 illustrations où, par défaut de connaissance du contexte local, les services de l’Etat ont pu être amenés à prendre des décisions inappropriées.

Premier exemple, il y a une vingtaine d’années, au Diamant. L’ONF délivre une AOT sur une parcelle de la plage pour l’exploitation d’une activité de restauration, créant un précédent fâcheux, dans une zone jusqu’alors sanctuarisée de fait !

Second exemple, celui des concessions évaluées en dehors du bon sens. Ainsi, une habitante de Petite Anse, disposant d’un revenu annuel inférieur à 10 000 €, sommée de payer une redevance d’occupation de 25 000 €/an pour l’hectare de terrain parsemé de blocs rocheux où paissent ses cabris.

La protection des espaces naturels ne peut pas constituer un mobile d’enrichissement de la collectivité publique. En ce sens, j’ai œuvré au cours de la dernière année à la révision des conditions de concession.

La deuxième question qui nous est posée quant à ce transfert est celle des bénéficiaires.

A qui transférer la domanialité ?

Le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et de l'Inspection générale de l'administration (IGA) de novembre 2013 préconise par préférence le transfert de propriété aux EPCI.

Au risque  de froisser une partie de mon auditoire, je suis plutôt partisan d’un transfert aux régions, et in fine à la collectivité de Martinique pour ce qui nous concerne. En effet, comme le relève d'ailleurs le rapport, les régions concentrent un potentiel financier et une ingénierie qui justifient un tel transfert.

Par ailleurs, le transfert de la propriété aux EPCI pourrait conduire à une rupture de l'égalité de traitement des occupants sans titre sur le même territoire régional.

Pour autant, il ne s’agit pas dans mon esprit d’exclure les intercommunalités de la gestion des 50 pas. Si la région a vocation à maîtriser la domanialité, il n’en reste pas moins que les compétences des intercommunalités en matière d’aménagement pourraient trouver à se déployer sur les 50 pas.

Ma vision est donc celle d’un partenariat bien pensé.

En dehors de cette question, le rapport reprend un certain nombre d'observations formulées dans mon propre rapport portant sur sa proposition de loi visant à allonger la durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques.

Il insiste également sur la neutralité financière du transfert. Ainsi, afin de compenser les dépenses d'aménagement et de régularisation qui en résulteront pour la collectivité, il conviendrait de maintenir un prélèvement spécifique équivalent à la taxe spéciale d'équipement (TSE) perçue par les agences des 50 pas et de verser ce prélèvement aux collectivités en l'affectant aux dépenses relatives à la régularisation et à l'aménagement de la zone ou à un fonds régional.

Ce rapport recommande également la cession gratuite à tous les occupants répondant à des critères de ressources, des terrains de leurs résidences principales. Cette proposition me semble dangereuse.

En effet, une telle mesure conduirait à encourager le flux, alors même qu'il convient de lutter contre le phénomène persistant de développement de l'occupation illégale de la zone. Par ailleurs, elle risquerait de créer des difficultés d'acceptation par les personnes qui ont obtenu la cession moyennant une contribution financière.

Le rapport recommande aussi la réduction à 10 ans du délai d'occupation pour pouvoir bénéficier de la régularisation. Cette recommandation conduirait à rendre éligible à la régularisation des personnes qui ne le sont pas aujourd'hui, ce qui mérite évidemment débat.

Plusieurs remarques conclusives, où je serai très attentif à vos observations et propositions.

N’avons nous pas intérêt à travailler à un texte plus large que le simple transfert de la zone aux collectivités locales ? Il pourrait être utile, par exemple, de travailler, en lien avec le ministère des outre-mer à une proposition prévoyant le transfert, mais aussi les outils de lutte contre le développement de l'habitat illicite... ce qui permettrait de ne pas attendre vainement de nouveau texte sur le sujet.

S’agissant du transfert de la zone urbanisée et semi-urbanisée, se pose aussi la question des règles applicables en matière de régularisation : les collectivités fixeront-elles elles-mêmes les règles ou bien les règles définies par la loi demeureront-elles valables ? C'est un point sensible à trancher.

Vous le voyez donc, chers amis, depuis les textes de Marius LARCHER de 1949 et 1956, si les soixante années écoulées ont permis bien des progrès, le règlement définitif de la question des 50 pas géométriques n’est pas encore acquis.

Je forme le vœu que les générations qui nous succéderont ne verront pas perdurer la question durant les 60 prochaines années.

Je vous remercie et me tiens à votre disposition pour vos questions, que j’imagine nombreuses.